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경기도 지방행정체제 개편에 관한 토론문

행개련 0 2142

경기도 지방행정체제 개편에 관한 토론문

하혜수(행개련 지역발전정책위원장·경북대 교수)

1. 지방행정체제개편 왜 해야 하나?

1) 개편의 준거기준과 목표
- 효율성 vs 민주성간의 풀리지 않는 논쟁
- 효율성과 경제성만의 개편 곤란, 민주성 확보도 중요함
- 민주성도 접근성과 직접참여 측면의 민주성과 더불어 주민의 요구에 대한 대응능력도 매우 중요함.
- 지자체의 능력을 높이기 위해서는 자치권이 강화되어야 하고, 이를 위해서는 지방분권(중앙권한의 이양)이 전제되어야 함.
- 구역개편없이 지방분권의 추진이 가능하다고 주장하지만 현실적으로 어렵고 획기적 이양은 곤란함(현재 기관위임사무중심의 권한이양 방식 탈피 곤란). 명분과 자치역량이 매우 중요한데, 구역개편은 권한이양을 위한 명분과 자치역량 확보에 기여할 수 있음.
- 주민복지와 지역발전, 그리고 지역경쟁력 제고를 위해서도 구역개편이 필요함. 즉 구역개편은 지방분권과 자치역량 제고에 기여하고, 이를 통해 주민복지와 지역발전을 증진하고 나아가 지역경쟁력 제고에 기여할 수 있음.

2) 광역과 기초의 이원적 접근
- 이러한 점에서 광역자치단체와 기초자치단체의 구역개편 기준이 달라야 할 것임.
- 광역자치단체의 경우 자치역량, 대응능력, 국가경쟁력 등이 중요함. 지역간 경쟁이 국가경쟁력을 좌우하는 세계화시대에 맞게 과감한 지방분권과 증대된 자치역량을 갖춘 지방정부가 필요함. 이에 부합하는 방향으로 지방행정체제 개편이 필요함.
- 기초자치단체의 경우 접근성, 주민참여 등 민주성 기준이 중요함. 기초자치단체는 주민의 생활과 직결된 사안을 중심으로 주민의 직접참여에 의한 풀뿌리 자치를 실현하는 방향으로 개편할 필요가 있음.

2. 가능한 행정구역개편 대안

1) 광역자치단체
- 1단계로 1특별시 9도(서울, 경기인천, 부울경, 대구경북, 대전충남, 전남광주, 전북, 충북, 강원, 제주) 또는 7도체제(서울, 경기인천, 대구경북, 부울경, 대전충청, 광주전라, 강원, 제주)가 필요함.
- 그러나 우리의 지역불균형(수도권의 과도집중)을 고려할 때 남부권에 초광역경제권(MCR)을 설치할 필요성은 매우 높음. 따라서 2단계에서는 대구경북과 부울경을 아우르는 초광역자치단체를 구상할 필요성도 있음.

2) 기초자치단체
- 시군간 자율통합 추진
- 자치구간 통합도 추진 필요, 다만 자치구의 준자치구 개편에 대해서는 신중한 접근 필요. 준자치구의 설치가 위헌가능성은 문제되지 않는다고 생각하지만 공법인격이 없어 특광역시, 중앙정부, 주민간 관계에 있어서 소송당사자 능력 부재 등 독립적 책임기관으로서 문제가 생길 수 있음.
- 읍면동의 준자치단체화 대안: 기존 자치단체의 대체가 아닌 보완장치라는 점에서 의미가 있지만 국회에서 검토중인 내용으로는 곤란하다고 생각함. 읍면동과 자치위원회의 분리에 따른 민원불편(특히 농촌산간지역), 자치회의 기능축소(일부 지자체의 기능 위탁 처리), 자치위원회의 주민대표성 부족(지자체장의 임명) 등

3) 과소지역의 지방행정체제개편
- 자율통합을 통해서도 재정자족성과 자치역량을 확보하지 못하는 과소지역에 대한 특별한 조치가 필요함(인구 2-5만명, 재정자립도 10% 이하, 노령인구비율 20% 이상).
- 경북의 북부지역, 전라의 해안·산간지역, 경남의 서부지역, 충청의 해안·산간지역, 강원도지역은 면적은 넓지만 인구가 적고 경제력이 취약한 과소지역으로서 중앙정부의 의존재원에 의존하고 있음.
- 이들 지역은 3-4개 지자체가 통합하여도 자족성을 확보하기 어려움. 따라서 지역의 자족적 발전동력을 확보하기 위하여 행정기관과 공공기관의 통합운영, 공동사업 추진을 위한 특별회계 설치, 그리고 일부 재원이 과다하게 소요되는 사업에 대한 광역지자체 이관 등을 추진하고, 이러한 조치에 적극적인 지자체에 대한 중앙정부의 재정지원 특례를 강화하는 조치가 필요함.

3. 지방행정체제개편의 헌법원리 위반여부

1) 단층제 개편(도폐지, 자치구의 폐지 또는 행정구 전환)
- 개인적으로 특수한 경우를 제외하고는 단층제를 선호하지 않지만 단층제 개편 자체가 위헌인지에 대해서는 심층적 검토가 필요함. 제주특별자치도의 추진과정에서 제기된 위헌논쟁에 대한 헌재의 판례(2005헌마1190) 참조.
- 헌법의 118조 규정은 지방자치단체에 의한 자치행정을 일반적으로 보장하는 것임. 일정한 지역에 있어서 중층구조 또는 단층구조의 채택여부는 입법자의 입법형성권의 범위에 속한다고 판시.

2) 주민참정권과 청문권 침해 문제
- 지방행정체제개편에 따른 지자체의 축소와 그에 따른 주민의 선거권과 피선거권 등 주민의 참정권을 침해하는 문제에 대해서도 헌재는 분명한 입장을 밝히고 있음.
- 제주특자도의 경우 광역자치단체 수준에서 자치권과 참정권이 확대되고, 자치권확대에 따른 주민의 실질적 참여기회가 증대됨. 선거권과 공무담임권이 일부 제한된다 하더라도 현저히 자의적이고 불리하여 기본권 제한의 입법적 한계를 벗어난다고 보기 어려움.
- 주민의 의견청취의 경우에도 참고사항으로서 입법자를 구속하지 못한다고 판시함. 만약 이것이 헌법원칙에 어긋난다면 이를 규정한 지방자치법의 관련 조항이 위헌에 해당되어야 함.

3) 자치구의 준자치구(행정구) 전환 문제
- 헌법 제118조 제1항(지방자치단체에 의회를 둔다)의 규정에 따르면 자치구의회의 폐지는 위헌에 해당될 것임. 헌법재판소의 판례(92헌마174)도 그와 같음. “…헌법은 단체장의 선임방법에 관한 사항은 법률로 정한다고 하여, 지방의회의원의 경우와는 달리 규정하고 있다. 그러므로 단체장을 선거할 것인가 임명할 것인가, 선거나 임명하는 경우에는 어떻게 선출 또는 임명할 것인가 하는 문제는 전적으로 법률에 의하여 결정된다. 따라서 단체장의 선임방법을 정부 또는 상급 단체장에 의한 임명제로 하든, 지방의회에 의한 간접선거제로 하든, 주민들에 의한 직접선거제로 하든, 그것은 입법자의 고유권한에 속하는 것으로 보인다…”.
- 그러나 앞서 제주도관련 판례에서 보듯 일정한 지역에서 반드시 중층의 자치단체를 설치할 필요는 없음. 자치단체의 종류에 대해서도 법률로 정하도록 규정하고 있을 뿐 자치단체의 종류와 구조를 명시하지 않고 있음.
- 선진국 대도시의 경우 영국의 런던과 일본의 동경은 자치단체를, 미국의 뉴욕과 프랑스 파리 등은 준자치구 또는 행정구를 두고 있음.
- 참정권 침해 문제에 대해서도 특광역시에 더 많은 중앙정부 권한을 이양하고, 주민의 직접참여제도를 보완할 경우 기본권의 본질적 침해에 해당되지 않을 것임.

※ 이 글은 2010년 9월 10일 국회의원회관 대회의실에서 열린 '지방행정체제 개편에 관한 특별법안 국민 대토론회'의 토론문입니다.

[이 게시물은 행개련님에 의해 2017-07-04 17:02:48 토론중 2에서 이동 됨]
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